di Emanuele Esposito
Nell’ultima audizione sul disegno di legge S.1971, il costituzionalista mette nel mirino il premio di coalizione, i listoni bloccati, il ridisegno dei collegi di Bolzano e le nuove maxi-ripartizioni estere. «Si indebolisce il rapporto tra voto, territorio, candidati ed eletti»
La nuova legge elettorale torna sotto accusa al Senato, con un giudizio particolarmente severo sulla riforma della Circoscrizione Estero.
Durante l’audizione conclusiva sul disegno di legge S.1971, il professor Lorenzo Spadacini ha sostenuto che il collegio mondiale previsto per il Senato e le due gigantesche ripartizioni introdotte per la Camera finirebbero per sacrificare quasi completamente la rappresentanza territoriale degli italiani residenti fuori dai confini nazionali.
Il costituzionalista ha inoltre contestato il premio di coalizione, le candidature bloccate, la modifica dei collegi senatoriali della provincia di Bolzano e una nuova falla nelle garanzie di genere per i collegi uninominali del Trentino-Alto Adige.
L’audizione si è svolta il 30 luglio davanti all’Ufficio di Presidenza della Commissione Affari costituzionali, integrato dai rappresentanti dei Gruppi parlamentari e aperto alla partecipazione dei senatori. Ha segnato la conclusione del ciclo di audizioni informali sulla riforma elettorale.
«Una circoscrizione mondiale non rappresenta alcun territorio»
Il passaggio politicamente più importante riguarda la Circoscrizione Estero.
Spadacini ha riconosciuto che le quattro ripartizioni attuali presentano forti squilibri demografici e che un intervento fosse necessario. Ha però sostenuto che la soluzione approvata dalla Camera non risolva il problema, ma ne crei uno ancora più grave.
Per il Senato viene infatti istituito un unico collegio mondiale. Per la Camera, invece, le ripartizioni vengono ridotte a due: Europa e resto del mondo.
Secondo il professore, un senatore eletto in una circoscrizione comprendente l’intero pianeta non può mantenere un rapporto reale con una comunità territoriale riconoscibile.
Europa, Americhe, Africa, Asia, Oceania e Antartide verrebbero riunite in un solo enorme bacino elettorale per Palazzo Madama, nonostante le profonde differenze geografiche, sociali, economiche e consolari esistenti tra le comunità.
Anche le due maxi-ripartizioni della Camera produrrebbero, secondo Spadacini, un rapporto estremamente debole tra elettori, candidati ed eletti.
Australia e Oceania diluite nel “resto del mondo”
La nuova geografia elettorale avrebbe conseguenze particolarmente pesanti per l’Australia.
Gli elettori italiani residenti in Oceania verrebbero inseriti nella stessa ripartizione di Nord America, America centrale, Sud America, Africa, Asia e Antartide.
Il rischio è che le comunità numericamente più piccole perdano ogni possibilità di esprimere una rappresentanza legata alle proprie esigenze.
Un candidato sostenuto dagli italiani in Australia dovrebbe competere nello stesso bacino elettorale dei candidati provenienti dalle grandi comunità sudamericane, nordamericane, africane e asiatiche.
Il problema non è soltanto la difficoltà di condurre una campagna elettorale attraverso continenti e fusi orari differenti. È la trasformazione dell’eletto all’estero in un parlamentare privo di un territorio effettivamente riconoscibile.
La territorialità voluta dalla riforma Tremaglia rischierebbe così di essere sostituita da una competizione mondiale nella quale conterebbero soprattutto dimensione numerica, risorse economiche e capacità organizzativa.
I principi costituzionali valgono anche all’estero
Durante il confronto, il senatore Andrea Giorgis ha chiesto se i principi costituzionali relativi all’uguaglianza del voto e alla rappresentatività debbano essere applicati anche agli elettori residenti all’estero.
La risposta di Spadacini è stata netta.
I principi stabiliti dall’articolo 48 della Costituzione valgono anche per la Circoscrizione Estero, salvo le deroghe espressamente previste dalla Carta.
La Costituzione assegna agli italiani all’estero un numero di parlamentari molto inferiore rispetto a quello che deriverebbe dalla loro consistenza demografica. Questa è una deroga esplicita.
Ma per tutto ciò che non è stato espressamente derogato, ha spiegato il professore, restano validi i principi generali di uguaglianza, libertà del voto e rappresentanza.
Non è quindi possibile trattare gli elettori all’estero come un corpo elettorale costituzionalmente inferiore, al quale possano essere applicate regole meno rispettose del rapporto tra cittadini e rappresentanti.
Il premio di coalizione crea un paradosso
Spadacini ha esaminato anche la nuova disciplina relativa ai voti ottenuti dalle liste coalizzate che non raggiungono il 3%.
Il testo stabilisce che quei voti non concorrano alla determinazione della cifra elettorale nazionale della coalizione, fatta eccezione per la cosiddetta lista del “miglior perdente”.
La norma tenta di evitare che il voto dato a una lista esclusa dalla distribuzione dei seggi venga trasferito indirettamente alle altre forze della coalizione per far scattare il premio.
Secondo il professore, conteggiare quei voti potrebbe produrre una sorta di trasferimento forzato della volontà elettorale: il cittadino voterebbe una lista, ma il voto favorirebbe soggetti politici differenti.
Escluderli, tuttavia, crea il problema opposto.
Una coalizione potrebbe ottenere più voti complessivi degli avversari, ma perdere il premio perché una parte del consenso è stata raccolta da liste rimaste sotto il 3%.
Potrebbe quindi prevalere una coalizione meno votata, ma capace di distribuire il proprio consenso in maniera più efficiente tra liste sopra la soglia.
«Il vero problema è il premio di coalizione»
Per Spadacini non è possibile risolvere il paradosso attraverso una semplice correzione tecnica.
Il problema risiede nel premio attribuito a coalizioni formate da liste diverse, dotate di elettorati, soglie e identità politiche differenti.
Se i voti delle liste sotto soglia vengono conteggiati, si rischia di alterare la personalità del voto e incentivare la proliferazione di formazioni minori costruite soltanto per contribuire al premio.
Se non vengono conteggiati, il vincitore può dipendere dalla struttura interna delle coalizioni e non dal numero complessivo di voti ricevuti.
Il professore ha quindi invitato ad abbandonare il premio di coalizione, ritenuto particolarmente problematico all’interno di un sistema caratterizzato dal bicameralismo paritario.
Il legislatore, ha ricordato, può scegliere sistemi proporzionali, maggioritari, misti o con soglie di sbarramento. Ma l’innesto di un premio artificiale su coalizioni plurali genera tensioni difficilmente risolvibili.
Il listone resta unico e bloccato
Un altro punto centrale riguarda i 70 candidati del premio alla Camera e i 35 previsti per il Senato.
Il testo li presenta come gruppi distribuiti nelle diverse circoscrizioni, ma secondo Spadacini si tratta soltanto di una divisione formale.
Il listone rimane unico e nazionale.
La suddivisione dei candidati non dipende dai voti espressi nelle singole aree, ma dal numero dei residenti. L’elettore che vota in una circoscrizione contribuisce quindi all’elezione dell’intera lista nazionale, anche se sulla propria scheda vede soltanto alcuni nomi.
Spostare un candidato da una circoscrizione all’altra non modificherebbe il risultato: gli eletti resterebbero sempre gli stessi 70 alla Camera e gli stessi 35 al Senato, scelti sulla base del risultato nazionale.
Per questo la ripartizione territoriale dei nomi viene descritta come fittizia e potenzialmente ingannevole.
Le preferenze limitate non risolvono il problema
Nel corso dell’esame alla Camera era stato proposto un emendamento per consentire agli elettori di esprimere alcune preferenze, mantenendo però bloccati i capilista.
La proposta venne respinta a scrutinio segreto.
Secondo Spadacini, anche la sua eventuale reintroduzione al Senato non risolverebbe le criticità costituzionali.
Il numero dei parlamentari realmente eletti attraverso le preferenze sarebbe molto ridotto, soprattutto nei collegi piccoli, dove verrebbero eletti quasi esclusivamente i capilista scelti dalle segreterie.
Rimarrebbe inoltre completamente bloccato il listone nazionale del premio.
Nel caso dei 70 candidati alla Camera e dei 35 al Senato, non avrebbe nemmeno senso esprimere preferenze, perché il numero delle persone indicate coincide con quello dei seggi da attribuire.
Gli elettori continuerebbero dunque a non possedere un reale potere di selezione sulla maggior parte dei rappresentanti.
Capilista e pluricandidature aumentano l’opacità
La Camera ha introdotto l’obbligo per i candidati presenti nel listone del premio di candidarsi anche come capilista nei listini territoriali.
La modifica è stata presentata come un modo per rendere quei candidati maggiormente riconoscibili.
Spadacini ritiene invece che il sistema diventi ancora più opaco.
Lo stesso nome potrebbe comparire nel listone nazionale, come capolista nel collegio e in ulteriori pluricandidature. A quel punto entrerebbero in funzione sostituzioni e scorrimenti difficilmente comprensibili per l’elettore.
La riforma eliminerebbe i collegi uninominali nella maggior parte del territorio nazionale, manterrebbe liste bloccate e rafforzerebbe il potere delle leadership nella selezione dei futuri parlamentari.
Il numero effettivo delle persone offerte al giudizio degli elettori diminuirebbe ulteriormente.
Bolzano, l’accusa di gerrymandering linguistico
Particolarmente severo è stato anche il giudizio sulla modifica dei collegi senatoriali della provincia di Bolzano.
Secondo Spadacini, il ridisegno avrebbe dovuto essere affidato a un organismo tecnico, capace di lavorare sulla base di dati demografici aggiornati, criteri conoscibili e motivazioni verificabili.
La maggioranza è invece intervenuta direttamente attraverso un emendamento parlamentare.
Il risultato non avrebbe avvicinato i collegi alla parità demografica. Al contrario, il collegio di Bolzano, dove si concentra maggiormente la popolazione italofona, sarebbe stato ridotto a circa 150.000 abitanti, mentre gli altri due collegi a prevalenza germanofona arriverebbero a circa 190.000.
L’operazione avrebbe quindi aumentato la differenza nel peso dei voti anziché ridurla.
Il professore l’ha definita una possibile forma di gerrymandering su base linguistica e nazionale, sostenendo che la componente italofona del Sudtirolo non possa essere trattata come minoranza linguistica da proteggere secondo la Costituzione italiana.
Nessun intervento sui collegi di Trento
La selettività dell’intervento emergerebbe anche dal fatto che non sono stati modificati i collegi della provincia di Trento, nonostante presentassero squilibri demografici ancora più rilevanti.
La maggioranza avrebbe dunque scelto di intervenire soltanto a Bolzano e in una direzione politicamente riconoscibile.
Due trattamenti diseguali, ha osservato Spadacini, non possono compensarsi tra loro.
Anche se il Trentino-Alto Adige beneficia complessivamente di una disciplina particolare all’interno della riforma, questo non cancella le possibili violazioni del principio di uguaglianza del voto.
La falla sulla rappresentanza di genere
Nel corso dell’audizione è emerso anche un problema che potrebbe avere conseguenze rilevanti.
Il senatore Dario Parrini ha osservato che nei dieci collegi uninominali del Trentino-Alto Adige — sei per il Senato e quattro per la Camera — non risulterebbe più presente alcuna tutela di genere.
La regola che imponeva un equilibrio nelle candidature uninominali è stata eliminata insieme ai collegi uninominali nel resto del Paese.
Ma i collegi del Trentino-Alto Adige sono rimasti, senza che venisse mantenuta una norma specifica per l’alternanza o per il limite massimo di candidati dello stesso sesso.
Spadacini ha confermato la lacuna.
Nella formulazione attuale, una forza politica potrebbe teoricamente candidare dieci uomini nei dieci collegi uninominali della regione.
Non è chiaro se si tratti di una svista o di una scelta intenzionale, ma il problema richiede una correzione prima dell’approvazione definitiva.
Una riforma che allontana elettori ed eletti
Il filo comune delle critiche riguarda il progressivo indebolimento del rapporto tra il voto e la persona destinata a rappresentarlo.
Il consenso viene trattato come una cifra da sommare, sottrarre o trasferire per costruire una maggioranza, mentre si riduce la possibilità dei cittadini di conoscere e scegliere gli eletti.
Nella Circoscrizione Estero questo problema raggiunge la propria espressione più estrema.
Un collegio mondiale non corregge soltanto gli squilibri esistenti. Cancella la territorialità.
Due maxi-ripartizioni alla Camera non avvicinano i parlamentari alle comunità. Le rendono ancora più lontane.
Il Senato davanti a una scelta decisiva
L’audizione conclusiva consegna alla Commissione Affari costituzionali una serie di questioni che non possono essere liquidate come dettagli tecnici.
Il premio di coalizione può attribuire il vantaggio a chi ha ricevuto meno voti. Le preferenze limitate lasciano bloccata gran parte del Parlamento. Il listone nazionale resta lungo, opaco e sottratto alla scelta degli elettori.
Il ridisegno di Bolzano solleva dubbi sull’uguaglianza del voto. La disciplina del Trentino-Alto Adige lascia scoperta la rappresentanza di genere. La Circoscrizione Estero viene trasformata in uno spazio elettorale tanto vasto da non rappresentare più alcun territorio reale.
Il Senato dovrà ora decidere se correggere radicalmente il testo oppure approvare una legge destinata a essere contestata anche davanti alla Corte costituzionale.
Per gli italiani all’estero la questione è ancora più semplice: non chiedono privilegi, ma il diritto di essere rappresentati da persone legate alle comunità nelle quali vivono.
Un senatore del mondo non appartiene a nessun territorio.
E quando il territorio scompare, la rappresentanza resta soltanto sulla carta.
